เมกะโปรเจค “เขา” โกงอย่างไร ?

เมกะโปรเจค “เขา” โกงอย่างไร ? (รวมบทความ)โครงการขนาดใหญ่ทั้งของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจไม่ว่าจะเป็น “การจัดซื้อจัดจ้าง – การร่วมลงทุนภาครัฐกับเอกชน – หารายได้จากทรัพยากรของรัฐ เช่น สัมปทาน” เป็นการลงทุนที่จำเป็นเพื่อพัฒนาประเทศ แต่ก็เป็นที่หมายตาของ “คนละโมบ” ที่จ้องกอบโกย โดยมักมีพฤติกรรมฉ้อฉลคล้ายกัน แต่รายละเอียดจะแตกต่างกันไปตามเงื่อนไขของโครงการ หน่วยงานที่รับผิดชอบ การแข่งขันและสถานการณ์การเมือง โดย “เครือข่ายคนโกง” จะพยายามเข้าแทรกแซงในทุกขั้นตอนหลักๆ 1. เขียนโครงการ เพื่อให้เกิดการลงทุนหรือทำโครงการและเป็นไปในทิศทางที่ต้องการ2. เขียนทีโออาร์ เช่น ล็อคสเปคสินค้า ทำให้ผู้แข่งขันบางรายได้เปรียบ ทำให้การแข่งขันไม่เป็นธรรมด้วยการปิดบังข้อมูลบางอย่าง หรือกำหนดเงื่อนไขการเปิดซองและพิจารณาคุณสมบัติผู้ร่วมประมูล กำหนดวิธีการจัดซื้อจัดจ้างที่ลดการแข่งขัน3. ขั้นตอนประมูล 3.1 ฮั้วประมูล ในลักษณะที่เป็นการกำหนดตัวผู้ชนะประมูล เพื่อให้ได้ราคาที่ไม่เป็นธรรมต่อรัฐ เพื่อแบ่งเค้กหรือจัดสรรงาน กรณีที่มีงานของรัฐที่ต้องมีการประมูลอยู่จำนวนมาก 3.2 เขียนสัญญา (Main Contract) เมื่อได้ผู้ชนะการประมูลแล้ว ขั้นตอนนี้สำคัญมาก เพราะสามารถสอดแทรกรายละเอียด หรือเงื่อนไขต่างไปจากทีโออาร์ เปิดช่องให้มีการแก้ไขสัญญาในอนาคต ซ่อนปมเพื่อลดต้นทุนและเพิ่มโอกาสทำกำไร หรือเอาเปรียบรัฐมากขึ้นจนอาจเสียค่าโง่ก็ได้ 4. บริหารสัญญาระหว่างดำเนินการตามสัญญาหรือระหว่างการก่อสร้าง เช่น เปลี่ยนแบบ เพิ่ม-ลดงาน ผลักภาระงานให้เป็นของรัฐ ขยายเวลาดำเนินงาน การยอมรับงานคุณภาพต่ำกว่าที่ควรเป็น หากเป็นโครงการประเภท Turn Key หรือ Design and Built ยิ่งมีความเสี่ยงสูง5. บริหารสัญญาตลอดอายุสัมปทาน/โครงการ เช่น สร้างเงื่อนไขเพื่อขยายอายุสัมปทาน เปลี่ยนแปลงเงื่อนไขผลประโยชน์ ตีความสัญญาใหม่ ดังที่เคยเกิดขึ้นเช่น กรณีกรรมสิทธิ์เสาสัญญาณโทรศัพท์มือถือ กรณีแปลงค่าสัมปทานโทรศัพท์มือถือเป็นภาษีสรรพสามิต เป็นต้น “ซ่อนโกง” อย่างไร ? ก่อนจะไปถึงการป้องกัน ขอเอาเรื่องจริงที่เป็น “ตัวอย่างสมมุติ” มาเล่าสู่กันฟังให้เห็นภาพว่ายังมีกลโกงอีกแบบที่เป็น “การซ่อนปมในสัญญา” ที่ดูเหมือนไม่มีอะไร..แต่ความจริงแล้ว มันคือความสูญเสียขนาดใหญ่ที่นำมาสู่การจ่าย “ค่าโง่” มูลค่ามหาศาล ดังตัวอย่าง “โครงการรถไฟความเร็วสูง” ถ้า – “รัฐ” ยอมให้ “เอกชน” คู่สัญญา เสนอเพิ่ม หรือ กำหนด “จุดที่ตั้ง” และ “จำนวน” สถานีผู้โดยสารผลที่ตามมา – เอกชนคู่สัญญาจะเลือกทำเลที่ตัวเองได้ประโยชน์ และวางจำนวนสถานีให้ถี่ขึ้น โดยอ้างว่าเพื่อให้บริการผู้คนจากแหล่งชุมชนหรือย่านการค้าอุตสาหกรรมตามรายทางได้มากขึ้น ฉากทัศน์กลโกงที่เป็นไปได้ -1) เอกชนจะได้ประโยชน์เพิ่มขึ้นจากการพัฒนาที่ดินที่ตัวเองได้กว้านซื้อรอไว้บริเวณรอบๆ สถานี เช่นทำศูนย์การค้า ขายตึกแถว หมู่บ้านจัดสรร ทำสถานีรถโดยสาร โดยรัฐต้องเข้าไปสนับสนุนสาธารณูปโภค2) เมื่อมีสถานีมากขึ้น ระยะห่างระหว่างสถานีสั้นลง ทำให้รถไฟมีข้อจำกัดในการเร่งความเร็วสูงสุดในจังหวะออกตัวรถ และลดความเร็วลงเพื่อเข้าสถานี จึงเป็นข้ออ้าง “ขอลดสเปค” รถไฟจากเดิมที่ต้องทำความเร็วสูง 250 กม. ต่อชั่วโมง ลงเหลือ 180 กม. ต่อชั่วโมง ซึ่งเป็นความเร็วปานกลาง นั่นหมายความว่า ไม่มีความจำเป็นต้องใช้รถไฟสมรรถนะสูง3) เอกชนได้ประโยชน์ทันทีจากการซื้อรถไฟ “สเปคต่ำ” กว่าเดิม ซึ่งราคาถูกลง แถมยังลดค่าดำเนินการ (Operation Cost) เช่น การซ่อมบำรุง ค่าใช้จ่ายในการเดินรถได้อีกมาก ใครเสียประโยชน์ – 1) ประชาชนเสียประโยชน์ เพราะการมีสถานีผู้โดยสารเพิ่มขึ้นจากที่กำหนดไว้ ย่อมทำให้รถไฟใช้เวลาเดินทางนานขึ้นจากการใช้ความเร็วต่ำลง และต้องจอดพักตามสถานีรายทางมากขึ้น ซึ่ง “ผิดวัตถุประสงค์” การมี “รถไฟความเร็วสูง” ที่ต้องการให้คนเดินทางระยะไกล ด้วยเวลาน้อยที่สุด2) ประเทศเสียประโยชน์ระยะยาว เพราะคำอธิบายว่า เพิ่มสถานีให้ถี่เพื่อบริการผู้โดยสารได้มากขึ้น ในระยะสั้นนั้น อาจดูดีเพราะมีคนได้ใช้งานตามรายสถานีมากขึ้นจริง แต่อย่าลืมว่า ในวันข้างหน้าเมื่อสังคมและการเดินทางสัญจรเปลี่ยนไป คนต้องการเดินทางระยะยาวมากขึ้น การเพิ่มสมรรถนะรถไฟจะทำได้ยาก3) เป็นการเอาเปรียบผู้ร่วมประมูลรายอื่นที่เสนอราคาตรงไปตรงมาตามทีโออาร์นี่เป็นตัวอย่างสมมุติที่อธิบายตามหลักการลงทุนและการตลาดครับสุดท้าย ประชาชนโดนหลอก?!? – – อย่าเพิ่งด่วนสรุปนะครับ โกงมากๆ อย่าคิดว่าประชาชนโง่ ! เมื่อเกิดความเสียหาย ไม่ว่าจะโดยหน่วยงานรัฐหรือรัฐวิสาหกิจหน่วยงานใด รัฐบาลชุดไหนก็ตาม ท้ายที่สุด ประชาชนตกเป็น “ผู้จ่าย” ดังหลายๆ กรณี ที่กลายเป็นกรณีพิพาททั้งระหว่าง “รัฐ” หรือ “รัฐวิสาหกิจ” และ “เอกชน” คู่สัญญา ดังบทเรียนจาก 2 คดี “ดอนเมืองโทลเวย์”คดีแรก ค่าโง่ 4 พันล้านบาท ที่ต้องจ่ายให้เอกชนเจ้าของสัมปทาน “ทางด่วน ปากเกร็ด – บางปะอิน” เหตุเพราะรัฐให้ขยายดอนเมืองโทลเวย์จากดอนเมืองไปรังสิต เขาจึงฟ้องว่าเป็นการให้บริการแข่งขันกับเขา ทำให้ลูกค้าเขาลดลง รัฐต้องชดเชยรายได้ที่ขาดหายไปจากที่เขา “คาดการณ์ไว้” แม้จะมีผู้ทักท้วงว่าทางด่วนสองเส้นนี้มีต้นทางและปลายทางห่างกันไกลหลายกิโลเมตรคดีที่สอง ค่าโง่ 1.2 พันล้านบาท ที่ต้องจ่ายให้ทางด่วนดอนเมืองโทลเวย์ เหตุเพราะรัฐไม่ยอมให้เขาปรับขึ้นค่าทางด่วนตามข้อตกลง ยุคนี้ประชาชนรู้เท่าทันและข้าราชการที่ดีก็มีมาก เขาไม่ยอมให้ใครโกงง่ายๆ อีกแล้ว แต่กลับกลายเป็นว่า ยิ่งมี “พลเมืองดี” ตื่นรู้สู้โกงมากขึ้นเท่าไหร่ พวกที่คิดจะโกงโครงการขนาดใหญ่จึงยิ่งพยายามวางแผนเป็นขั้นตอน ครอบงำผู้มีอำนาจ และผู้เกี่ยวข้องระดับต่างๆ ให้ได้มากที่สุด แผนและโครงการต้องซับซ้อนเข้าใจยาก บางกรณีใช้นโยบายระดับสูงที่เรียกว่า “คอร์รัปชันเชิงนโยบาย” บางครั้งอาจใช้อำนาจบิดเบือน อ้างความลับราชการ ความลับทางการค้า ความจำเป็นเร่งด่วนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ หนักหน่อยก็แก้ไขหรือออกกฎกติกาใหม่เสียเลยกฎหมายกับดุลยพินิจ – ปิดช่องโกงตามกฎหมาย หน่วยงานใดจะทำสัญญาให้ต่างไปจาก“ทีโออาร์”และ “มติครม.” ที่อนุมัติโครงการนั้น–ไม่ได้ ! จะแก้ไขสัญญาในสาระสำคัญ และไม่ได้เกิดประโยชน์คุ้มค่ากับรัฐ–ก็ทำไม่ได้ !แต่ที่ผ่านมาเกิดปัญหาเพราะ “มีการสมรู้ร่วมคิด” บิดเบือนอำพราง ซึ่งอาจเกิดจาก1. เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงนั้น ไปรู้เห็นหรือรับประโยชน์จากเอกชน2. คณะกรรมการหรือผู้มีอำนาจอาจอนุมัติไปโดยไม่รู้ตื้นลึก ไม่ได้ใส่ในเรื่องนั้นหรือเกรงใจใครบางคน แต่ที่แย่กว่านั้นคือมีผลประโยชน์ร่วมด้วย3. ฝ่ายเอกชนคู่สัญญาที่มีความพร้อมหลายด้าน ได้วางแผนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเป็นลำดับไป ซึ่งคนนอกดูเนื้อหาที่ถูกแก้ไขอาจมองไม่ออกว่าจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญที่ทำให้รัฐเสียหายได้ และกว่าจะรู้ก็สายเกินไปแนวทางป้องกันการทุจริตในโครงการขนาดใหญ่ที่ได้ผลวิธีที่นิยมทั่วโลก คือ อย่าไว้ใจมนุษย์ปุถุชน วางระบบที่ดี ยอมรับการตรวจสอบ เช่น1. ต้องเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะอย่างโปร่งใสเพื่อให้เกิดการตรวจสอบร่วมกัน2. ใช้ “ข้อตกลงคุณธรรม” ให้ตัวแทนประชาชนมีส่วนร่วมรู้เห็นตั้งแต่แรก และเป็นการบังคับให้ผู้เกี่ยวข้องต้องทำงานอย่างรับผิดชอบ มีวินัย ตรงไปตรงมา3. การแก้ไขแบบหรือสาระในสัญญา ควรได้รับความเห็นชอบจากผู้ทรงคุณวุฒิ หรือสถาบันวิชาชีพที่สังคมยอมรับ เช่น สภาวิศวกร สภาสถาปนิก สมาคมวิศวกรที่ปรึกษา เป็นต้น

ดร. มานะ นิมิตมงคลเลขาธิการ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย)

ขอบคุณ คุณปิยะวรรณ ประยุกต์ศิลป์ ที่ช่วยตรวจแก้ไขบทความ